O abuso do poder de tributar

Ivanildo Figueiredo *
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Publicação: 27/12/2016 03:00

O poder público, como garantia assegurada na Constituição, exerce prerrogativas e privilégios na cobrança de tributos, de modo a assegurar as receitas necessárias ao custeio dos serviços públicos, em benefício da população. Esse um conceito elementar, voltado a atender o interesse geral. Todavia, diante de tais prerrogativas, para frear possíveis abusos, a Constituição estabelece limitações ao poder de tributar, como garantia dos cidadãos contra os excessos dos governantes. Isto significa que a Fazenda Pública somente pode exigir, aumentar e cobrar tributos quando o conteúdo integral da obrigação fiscal seja definida por lei, como expresso no art. 150 da Constituição Federal, segundo o qual é vedado “exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.

Todavia, no caso da cobrança do Imposto Sobre Serviços (ISS) incidente nas atividades dos cartórios no Recife, a prefeitura está, literalmente, passando por cima dessa regra elementar, e vem obrigando os cartórios, que são serventias públicas subordinadas ao Poder Judiciário Estadual, a recolher o ISS sobre base de cálculo definida pela Fazenda Municipal e do modo como ela, a administração fiscal, entende mais conveniente aos seus interesses arrecadatórios. O problema em causa resulta do fato de que o valor dos serviços notariais e registrais, definido por lei estadual, é composto por três exações: pelos emolumentos do cartório, pela Taxa de Fiscalização desses serviços (TSNR), que constitui receita do Tribunal de Justiça do estado, e pelo Fundo do Registro Civil (FERC), destinado a remunerar os atos gratuitos praticados pelos cartórios de registro das pessoas naturais. O preço dos serviços dos cartórios é pago pelos usuários através do sistema de arrecadação do Tribunal de Justiça do Estado. Esse preço dos serviços compreende base de cálculo complexa, regulado por leis estaduais específicas. Logo, as atividades dos cartórios não se confundem com as atividades mercantis das empresas privadas. Essa conclusão resulta tanto da lei como da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Por essa razão, os municípios e as demais capitais do País passaram a definir, por lei, a base de cálculo do ISS aplicável aos serviços dos cartórios.

Apesar das especificidades dos serviços públicos notariais e registrais, a Prefeitura do Recife vem constrangendo e obrigando os cartórios da Capital a recolher o ISS de acordo com a base de cálculo definida pela sua Secretaria de Finanças, e não pela lei, como exigem a Constituição e o Código Tributário Nacional (CTN). A Prefeitura do Recife entende, sem nenhuma previsão legal, que a base de cálculo do ISS dos cartórios é integrada pelo valor dos emolumentos do titular da serventia, acrescido do FERC e deduzida da TSNR, taxa devida ao Tribunal de Justiça do Estado. Essa fórmula adotada para a definição da base de cálculo do ISS pela Fazenda Municipal revela-se flagrantemente discricionária, porque não está determinada por nenhuma lei, como exigido pelo princípio tributário da legalidade estrita (CTN, art. 97). O ato discricionário significa o oposto, a negação do ato vinculado (CTN, art. 3º), porque o contribuinte, seja ele empresa ou particular, rico ou pobre, somente está obrigado a recolher o imposto em situação de absoluta segurança jurídica.

Como prova cabal de que o regime de cobrança do ISS dos cartórios nunca foi definido pelo Município do Recife, a primeira lei que regulou o ISS sobre esses serviços públicos foi a Lei 18.175, de 28/10/2015. Essa lei instituiu um programa de “Recuperação Fiscal” dos cartórios, ou seja, de parcelamento dos débitos acumulados desde a Lei Complementar 116/2003, quando o ISS passou a ser cobrado sobre as atividades notariais e registrais. Ora, se as normas de regulação do ISS fossem claras, objetivas e prescritas por lei, os cartórios estariam recolhendo normalmente o imposto, sem necessidade de qualquer parcelamento. Essa lei definiu a base de cálculo do ISS incidindo por fora do valor do serviço, a ele adicionado, como aplicável aos serviços hoteleiros, apesar das diferenças entre esses dois tipos de atividades. Todavia, de modo injustificável, o prefeito do Recife sancionou a Lei 18.276, de 02/12/2016, suprimindo a norma que até então definia a base de cálculo do ISS dos cartórios. Agora, mais uma vez, os serviços dos cartórios voltam a ficar sem definição da base de cálculo do ISS. Todavia, essa lacuna legal não impedirá a Fazenda Municipal de prosseguir com seus atos abusivos de cobrança, execução fiscal, protesto de títulos, inscrição nos cadastros do Serasa e do SPC, penhora de bens e de faturamento, contra os cartórios, como assim estava agindo e continuará a agir, no afã de forçar os cartórios, mesmo na ausência de lei determinante da base de cálculo, a recolher o imposto sem que estejam presentes as condições de segurança jurídica exigidas pela lei tributária. Na falta ou na lacuna da lei, definidora das condições de incidência do ISS, a cobrança do imposto realizada a partir de entendimento discricionário da Fazenda Municipal representa evidente abuso do poder de tributar. Se tal abuso, aqui denunciado, está sendo cometido contra os cartórios do Recife, delegatários de serviços públicos do Poder Judiciário, imagine-se os abusos que podem ser perpetrados pela Prefeitura contra os mais humildes e modestos contribuintes de ISS, de IPTU e do ITBI, em nome da arrecadação a qualquer preço, adotada para atender metas fictícias, em total e absoluto desrespeito às limitações constitucionais ao poder de tributar.

* Tabelião. doutor em direito. Professor da Faculdade de Direito do Recife (UFPE)

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